吳嘉懿: “咨詢”:政府信息公開申請的否定認定——以上海市149件判決為分析對象

選擇字號:   本文共閱讀 114 次 更新時間:2020-04-01 17:39:43

進入專題: 政府信息公開   咨詢   判斷標準   司法政策  

吳嘉懿  

   摘要:  “咨詢”被法院用于排除政府信息公開,具體表現為以疑問句形式申請、申請內容不屬于政府信息公開范疇、申請不明確、申請不符合政府信息公開制度的目的等四種形式。在法釋義學上,法院采用疑問句形式、經主觀判斷確定答復內容兩個標準進行判斷。但“主觀判斷”標準與司法解釋相悖,不宜適用。在司法政策引導下,公開“所有信息”的申請、不符合立法目的的申請和濫訴被歸入咨詢,但為切實保護當事人知情權和訴權,應當謹慎適用。

   關鍵詞:  政府信息公開 咨詢 判斷標準 司法政策

   最高人民法院公報案例“孫長榮訴吉林省人民政府行政復議不予受理決定案”中,最高法院認定原告的申請“在性質上屬于咨詢,不屬于《政府信息公開條例》調整的范疇”, [1] 使用“咨詢”排除信息公開。“咨詢”不是實定法中的概念,審判實踐中也未形成體系化的判斷標準。上海市人民政府是全國最早實施政府信息公開制度的省級政府。上海市法院審理信息公開訴訟過程中,也積累了豐富的判定“咨詢”的審判經驗。本文擬以上海市2013年至2018年3月法院認定原告的申請屬于咨詢的終審判決為分析對象,體系化整理“咨詢”的適用標準。

  

   一、咨詢:排除受案范圍的另一概念工具

  

   以往上海法院多依據《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)第2條和《上海市政府信息公開規定》(以下簡稱上海市《規定》)第21條,通過論證信息公開申請不符合政府信息的構成要件或者申請要求,駁回訴訟請求。通說認為,政府信息的構成要件包括行政主體制作或獲取,在履行職責的過程中產生,已完成制作和獲取,以一定形式記錄和保存。[2]結合法院裁判,上述要件被進一步整理為行政職權的行使、行政機關的實際持有和信息的實際記載。[3]關于申請內容的要求,信息公開申請應當標明文件名稱,不知道名稱的應當注明合理范圍,便于行政機關尋找。[4]類似的觀點在后來的文獻中被稱為“申請內容描述明確”。

   借助“咨詢”這一概念工具的裁判思路則不同。法院認定原告的申請構成咨詢,繞過不符合信息公開申請要件,直接將其排除出行政訴訟的受案范圍,不予受理或者駁回起訴。然而,“咨詢”尚缺乏統一、明確的認定標準,法院適用時又往往與論證信息公開申請要件的傳統思路雜糅。因此有必要建構一套與前述思路不同的、“咨詢”獨有的解釋和適用體系。

   《條例》、各地方行政立法乃至司法解釋中均未使用“咨詢”的概念,學理上目前利用詞典中“詢問磋商;征求意見”的釋義作文義解釋。結合日常用法,有觀點認為咨詢是希望被咨詢者提供專門知識的意見或建議等智力服務;信息公開制度語境下,咨詢類申請指申請人通過政府信息公開途徑,要求行政機關就政策文件、法律規定、行為活動或特定事項等提供指導和解釋的申請。[5]類似地,還有認為咨詢特指公民、法人或者其他組織以政府信息公開申請的形式向行政機關提出的就特定事項進行詢問并要求提供解釋、說明或者答復的行為。[6]在咨詢申請的表現上,有觀點將典型表現形式概括為以提問的方式要求行政機關即時進行具體的法律檢索、適用、判斷并特別制作答復。[7]也有觀點將形式上的咨詢申請分為要求行政機關就問題作出選擇性答復、要求提供解釋兩種;并認為更值得研究的是依申請內容是否明確進行分類的兩種咨詢申請。[8]具體而言,則有詢問行政行為是否合法有效、詢問相關執法領域有無特定情況發生或者詢問案外第三人的行為是否合法、要求聯系信息公開以外的法定職責、信息公開申請與咨詢一并交叉提起四類。[9]結合上述解釋和表現,關于司法認定路徑或者標準出現了兩種觀點。一種認為有三步驟:(1)根據是否設問形式或者需要提供解釋、選擇性答復,判斷是否屬于咨詢類申請;(2)判斷申請是否明確;(3)判斷是否僅有特征描述而未指向特定政府信息。只有通過上述三步驟的申請內容不明確的咨詢類申請才能以非政府信息公開申請的理由予以拒絕。[10]另一種認為咨詢的司法認定標準為申請和受理主體、以信息公開申請的形式提出、缺乏內容描述、不合信息公開的目的。[11]前者將咨詢的實質范圍限定于“不明確”,后者仍然沒有脫離信息公開申請的要件,而且兩者均未凸顯咨詢這一概念工具的特別意義。

   信息公開訴訟經過十年的實踐發展,既出現原告由于不掌握申請方法,提出的申請有瑕疵等可以通過法律解釋和適用解決的情形,也暴露出借助信息公開制度糾纏行政機關,實現其他利益訴求等需要司法政策干預的問題。因此裁判中咨詢的內涵和外延以及表現形式是否更新、適用的判斷標準及誤用、咨詢的實質認定,都值得進一步梳理分析,以體系化咨詢的解釋和適用。

   本文的寫作思路是首先整理上海市認定為“咨詢”的信息公開判決,概括咨詢的表現形式;其次抽象出法院適用的法釋義學上的判斷標準,并剔除不應歸入咨詢的部分;最后分析司法政策引導下的咨詢,以期對咨詢做體系化整理。

  

   二、咨詢的表現形式

  

   截至2018年3月21日,筆者在“北大法寶”司法案例庫中以“政府信息公開”、“咨詢”為關鍵詞全文搜索2013年至2018年3月[12]上海市終審案件,并排除“不屬于被告公開的職責權限范圍,建議向某行政機關咨詢”后,共得到案件210件。其中法院明確認定為咨詢的案件共計149件。

   (一)以疑問句形式申請

   此標準由咨詢文義中“詢問”的含義而來,法院憑借申請的疑問句形式而非實質內容認定咨詢。例如(2016)滬02行終461號案件中原告申請告知“某農村宅基地使用證是否合法有效”,法院認為原告“以提問方式咨詢問題”。

   (二)申請內容不屬于政府信息公開范疇

   這類案件表現為兩個方面:一是申請的信息不以一定形式記錄、保存;二是申請內容應當通過其他程序獲取,不宜由政府信息公開制度解決。

   樣本案例中,法院認定內容不屬于政府信息的申請為咨詢。如前所述,政府信息的構成要件包括主體要件、職責要件和存在要件,[13]而案例中的申請又集中于不符合存在要件上,因此從表現上看,“不以一定形式記錄、保存”才是法院認定咨詢的原因。(2017)滬03行終893號案件中,原告申請公開“2002年12月份上海保監局國家財政支出全部職工工資及福利待遇的明細賬目”,法院認為“其申請的信息系對相關情況的描述,沒有指向具體的政府信息載體,不符合政府信息的定義”。(2017)滬03行終381號、(2017)滬03行終126號案件中,原告申請公開局長、副局長的工作安排,法院認為“顯然并非申請‘以一定形式記錄、保存的’政府文件本身”、“沒有指向具體的政府信息載體”。更多案例僅僅完整援引了政府信息的定義,并未指出原告的申請具體不符合哪個要件,但比照申請內容仍可判斷出不符合存在要件。例如申請公開原告“被‘軟禁’期間產生的款項由哪部門支付,多少費用”、“對舉報事項全程執法監督所使用的法律依據”。這些申請與被申請的行政機關行使職權相關,但不會被實際記載。

   原告申請公開與信訪程序有關的信息時,由于該信息應當通過詢問信訪工作機構而非信息公開機關獲得,被認定為咨詢。(2017)滬03行終311號、(2017)滬03行終406號案件中,原告申請公開“‘信訪事項是否受理告知’的方式和途徑”、“對信訪人發出書面受理通知的行政機關名稱、聯系方式”,法院認為兩件申請“實質是就信訪相關問題提出咨詢”。

   (三)申請不明確

   《條例》第20條第2款第(二)項規定政府信息公開申請應當包括“申請公開的政府信息的內容描述”。上海市《規定》第21條第(二)項進一步細化,規定申請書應當“有明確的政府信息內容,包括能夠據以指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述”。

   “明確”的目的在于行政機關根據申請人的描述能快速、準確、完整地找到目標信息。既方便申請人盡快獲得信息,又能夠減輕行政機關負擔,提高行政效率。因此原告應當闡明清晰具體、準確直接、能指向特定信息的特征,例如文件名稱、文號。“不明確”具體表現在行政機關憑借描述無法檢索查找,或者原告在庭審中表示不知道申請的信息的具體形式和內容。(2015)閔行初字第115號案件中,法院認為申請人提出申請時,應當明確信息的名稱、文號等,信息指向應當具備特定性和唯一性。原告提出的“涉及閔房地(2013)108號房屋拆遷裁決書對滬涇字第00687號證不做裁決的依據及相關證明的信息資料”的申請“需要被告在對其申請事項進行綜合判斷后自行確定,實質上屬于一種咨詢”。

   屬于咨詢的不明確申請,主要有四類。第一類,不框定準確的范圍。這類申請往往帶有“所有”、“相關”、“情況”等不限定具體范圍的詞語。(2013)滬高行終字第41號案件中,原告申請公開“車牌(私車額度)拍賣所得拍賣款每一筆支出的所有批準文件的文號”,法院認為“該申請所涉文件并不特定,不屬按上述規定予以公開的政府信息,也無法按規定的方式予以公開”,認定屬于咨詢。第二類,描述的信息需要行政機關分析、加工。(2016)滬02行終461號案件中,原告申請公開某農村宅基地使用證是否有效。(2013)滬二中行終字第302號原告申請公開“不予信訪查詢的理由”。第三類,描述文件中某條、某部分或者整體內容,希望行政機關據此提供文件全文。(2013)滬二中行終字第248號案件中,原告申請公開“對動拆遷遺留歷史問題的化解所適用的政策”,法院認為“趙某某要求靜安房管局公開的政策文件,在趙某某的政府信息公開申請中無相應文件名稱、文號,依據趙某某所描述的信息特征,不能指向特定的規范性文件”。第四類,描述可能存在于某文件中的具體信息,但對文件描述不清。(2016)滬0101行初317號案件中原告申請公開某房屋“1956年以前的房屋權利人信息、房屋權屬性質”,法院認為“缺乏具體的文件名稱、文號或者特征描述”,且原告在審理中表示“無法獲知具體的信息形式和內容”,印證了申請實為咨詢。

   (四)不符合政府信息公開制度的目的

   根據國務院法制辦的釋義,《條例》的立法目的包括保障依法獲取政府信息,提高政府工作透明度、加強監督,促進依法行政,發揮政府信息的服務作用四點。[14]部分案件中當事人通過申請公開行為、答復的依據尋求個案救濟,甚至意圖通過重復、瑣碎的信息公開申請和訴訟不斷向行政機關施加壓力,以實現知情權以外的訴求。在“陸紅霞案”中此種訴訟被定性為“濫訴”。這樣明顯不符合政府信息公開制度立法目的的申請被認定為咨詢。

這種咨詢表現在兩個方面。一方面,在申請內容上,申請公開職權依據、事實證據、實體規范、解釋原因。原告的思路是,如果行政機關不能給出依據,則證明該行為不合法。(2017)滬03行終934號案件中,被告作出行政裁決后,原告申請公開該行政裁決“被申請人的要求與本市房屋拆遷的有關政策相悖”的表述中“有關政策”的信息。法院認為該申請“實質是對有關房屋拆遷裁決的合法性提出質疑,就裁決中認定的相關事實的法律依據提出咨詢”。另一方面,在申請數量上,同一原告對協商某一事項全過程的多個環節都提出了公開依據的申請,或者多人提出內容重復的申請,表現出瑣碎的特點。例如趙某針對房屋征收補償一事的相關情況申請信息公開,此后向法院提起至少70起信息公開訴訟。又如朱某、李某、莊某等8人各自就“拆遷期限內的簽約率”、“補償安置資金總額”、“是否同意動遷的‘兩輪征詢’情況”三項內容提起信息公開申請,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.vasnj.com),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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