翟國強:轉型社會憲法修改的模式與功能

選擇字號:   本文共閱讀 47 次 更新時間:2020-04-01 17:31:19

進入專題: 憲法修改   社會轉型   確認式修憲  

翟國強  

   摘要:  以憲法制度的穩定性程度為標準,世界各國憲法大致可以分為定型憲法和轉型憲法兩種類型。中國仍處于社會轉型時期,憲法制度仍未定型。從比較法的視角來看,中國憲法修改的模式和功能不同于一般西方法治國家憲法,也不同于一般的轉型國家憲法。從現行憲法頒布實施以來的經驗來看,憲法修改主要發揮了向后看的確認功能。在全面推進法治的進程中,憲法修改逐漸開始發揮前瞻性的功能,將社會基本價值共識以法律的形式確認為根本規范,進而為未來社會轉型提供規范性指引。

   關鍵詞:  憲法修改;社會轉型;確認式修憲

  

   一、引言

  

   縱觀世界各國的憲法制度,按照不同標準可以劃分為不同模式。比較憲法學的一種典型學說將世界范圍內的憲法制度分為三類:以美國為代表的具有連續和穩定憲法傳統的憲法模式;以法國和德國為代表的憲法發展歷史上曾經出現過斷裂的后發國家;以中歐和東歐為代表的轉型國家。[1]這種類型化帶有某種強烈的價值判斷,因此忽視了亞洲、非洲和拉美等國家和地區的制度實踐。道森教授則將世界憲法制度總結為四種模式:經典的西方法治國家的憲法制度,既美國和法國通過革命建立起來的憲法體制;戰后德、奧、意大利、日本等戰敗國在外國征服下進行的民主革命憲法;蘇聯和東歐發生的轉型憲法模式;亞非拉等國家反殖民地革命進程中的轉型憲法模式。[2]這種歸納和總結更加全面,但是同樣帶有一定的價值判斷,沒有顧及一些特殊形態的憲法制度。如果盡量持一種價值中立的立場,從社會結構和制度穩定性的角度看,不同國家的憲法制度大致可以分為兩類:定型憲法和轉型憲法。定型憲法是指其基本的憲法結構已經形成,憲法制度長期穩定,這種模式以目前歐美的憲法為典型。而轉型憲法則是指一個國家基本的憲法結構仍然處在變化轉型過程中,憲法基本制度的建構尚未完成。這種區分也是超越社會主義和資本主義的區分,試圖以更加中立的態度描述不同社會發生的制度轉型。

  

   二、轉型社會憲法修改的幾種模式

  

   從社會背景來看,這種轉型憲法制度是伴隨著社會轉型進程相伴隨的。而定型化憲法制度往往存在于經濟發展程度較高、社會結構相對穩定的國家。基本上與發達國家和發展中國家相對應,但發展中國家也可能存在定型化的社會,發達國家內部也可能發生巨大的社會轉型。發達和發展中國家的區分是以經濟發展的程度不同作為區分標準,而且這個區分包含一定的價值判斷。轉型社會與定型社會的區分則主要從社會結構和基本制度的視角對不同社會的形態做出的區分。從世界范圍看,轉型社會又可以分為很多類型。有的是傳統社會向現代社會轉型,比如一些非洲國家、印度等傳統國家的現代化過程。有些轉型是從社會主義到資本主義的轉型,比如東歐國家。有些轉型是從神權國家向世俗國家的轉型,比如有些阿拉伯國家。有些轉型是以經濟轉型為主導帶動其他領域的社會轉型。

   在轉型社會,憲法與社會變遷的關系與定型化社會不同。在社會變遷的過程中,憲法修改是最為普遍和常見的做法。這種類型化是以憲法修改的幅度大小作為分類基礎。如果從社會轉型的劇烈程度來看,社會變遷大致可以分為革命政變、社會動蕩與和平轉型。比較憲法角度看,轉型社會的憲法修改可以分為因革命引發的憲法全面修改,社會動蕩引發的憲法修改和漸進式的憲法修改。此外,還有一種特殊的憲法轉型就是因為外部力量導致的憲法修改。

   (一)因革命引發的憲法全面修改

   所謂轉型社會是社會整體發生全方位的變革,包括革命所導致的社會結構轉型。歷史上,近代資產階級革命時期發生的憲法制定也屬于這種類型。本文主要討論的是當今轉型社會的憲法修改。因革命引發導致的憲法修改典型的是發生在亞、非、拉美洲的反殖民地獨立革命成功后對憲法進行全面修改。憲法修改的功能主要是確認新政權的正當性,但僅僅制定新憲法并不能夠實現穩定的憲法秩序。在拉美國家從殖民統治中獨立出來后,拉美主要國家紛紛以美國為模仿對象制定了新憲法。因此,拉美國家早期的憲法與美國憲法相似,具體制度包括分權制衡、聯邦制和司法審查。但是僅僅依靠憲法修改并不能帶來穩定的憲法秩序。拉美國家自獨立以后仍然處于政治動蕩中,成文憲法經常被修改,有些國家甚至重新制定憲法。

   (二)因社會震蕩引發的憲法修改

   有些轉型國家雖然沒有發生革命,但是由于社會處在不斷動蕩過程中,成文憲法也在不斷的被修改。典型的例子是南非的憲法轉型。由于種族沖突,南非社會長期處于劇烈的社會動蕩過程中。1993年的南非臨時憲法,對于南非從種族主義的政權向多種族融合的現代民主政權過渡發揮了非常重要的作用。到了1993年,各政黨針對制憲議題進行協商,就制憲的程序與內容達成共識,先確立了34條憲法原則,后來則通過“過渡憲法”,作為制憲之前憲法相關運作的根本法。[3]此外,在東歐一些國家憲法轉型的過程中,采取了與南非類似的做法。即,制定“過渡憲法”或者臨時憲法來規范未來憲法的修改。[4]在20世紀90年代初,前蘇聯國家發生巨變之后,大多新成立的獨聯體國家在紛紛制定新憲法的同時,又在新憲法中規定了“臨時條款”或“過渡性條款”。[5]這種過渡時期的憲法一個重要表現形式就是在新憲法中設定“臨時條款”或“過渡條款”,以解決在新舊憲法交替的過渡時期如何來處理相關的憲法問題。這種憲法中的“臨時條款”或“過渡性條款”相對于“臨時憲法”來說,既保證了憲法的穩定性和權威性,同時又考慮到了新憲法在實施中可能遇到的復雜問題,比較好地將憲法的原則性與靈活性結合在一起。

   仍然處在社會劇烈轉型時期的國家,憲法與社會現實之間經常出現脫節,憲法修改頻率高。憲法修改后,如何實施憲法是轉型社會必須面對的問題。在定型化社會,憲法修改頻率較低,其主要任務是實施憲法。西方法治國家通過建立違憲審查制度作為憲法實施的法律保障。比較憲法的研究證明,如果沒有憲法審查作為制度保障,憲法無法發揮法律規范的效力。相應的其憲法制度往往被批評為名義憲法(Nominal constitution)。因此,很多轉型國家在憲法修改的同時,也試圖建立憲法審查制度來實施憲法。在轉型初期這些法律機構的審查高度的政治化運作,積極介入政治過程,有的審查機構甚至變成一個政治機構。直至轉型完成后,憲法審查的價值立場轉為消極主義,憲法審查成為一種保障憲法實施的法律機制。比較來看,在憲法制度轉型尚未完成時候,憲法實施更多的是政治實施,憲法修改與憲法實施沒有完全嚴格區分。制度轉型完成后,憲法修改與憲法實施開始分離,逐漸由政治實施過渡到法律實施模式。因為政治方法有助于靈活應變社會變遷,法制方法維護秩序穩定,將制度定型化。前者強調變化,是為了打破即有格局或者為了建立新的秩序。而后者則強調穩定不變,通過確認社會根本規范,將政治和法律秩序穩定化。

   (三)中國改革型的憲法修改

   轉型社會憲法修改另一種模式是改革型的憲法修改。革命和社會震蕩是一種自下而上的社會轉型。改革模式不同于這種自下而上的轉型,是一種自上而下的轉型。這種改革是由執政黨主導的一種有序可控的改革。典型的是中國和越南等社會主義國家進行的以市場化改革為先導的制度改革。這種改革往往是經濟主導,以經濟體制改革帶動政治體制改革。在社會主義國家進行市場化改革的風險很大,因此執政黨一直采取一種經驗主義的做法,試圖進行一種有序可控的改革,以此來盡量避免社會動蕩,保持社會穩定。

   中國改革型的憲法修改的主要依據是中國國情,即中國是一個人口眾多的發展中國家,正處在轉型時期。鄧小平曾經將中國國情概括為:人口多,底子薄。一般社會學理論認為,傳統的中國社會結構是一個“差序格局”,儒家學說曾經是主流的社會觀念。但是在過去的一百多年中,傳統社會的價值觀念被無數次的革命不斷沖擊,改變甚至消滅。目前的中國社會整體上仍處在從傳統社會到現代社會的轉型過程中。中國歷史上從未建立起西方式的憲法制度,民國時期雖然也制定了多部憲法,但是這些憲法后來都未在全國范圍內有效實施。1949年中華人民共和國成立以后,舊的法律體系被廢止,新的社會主義憲法體制得以確立。其主要制度是借鑒了蘇聯的憲法理念和憲法制度結合中國共產黨在革命過程中的治理經驗,依此制定了1954年憲法。但是這部憲法頒布實施不久后,一系列的政治事件嚴重沖擊了中國的法制建設。中國的憲法和法治進入了曲折發展時期。1978年12月召開的中共十一屆三中全會被認為是開啟了我國改革開放歷史新時期的一個關鍵轉折點。結束文革中大規模的群眾運動,如何使政治活動進入一種有序可控的狀態,是當時擺在中國共產黨面前的主要政治任務。1982年12月4日,第五屆全國人民代表大會第五次會議以無記名投票方式正式通過《中華人民共和國憲法》,學界一般通稱為八二憲法。這次憲法修改是對1978年憲法的全面修改,內容上回歸1954年憲法設定的基本制度,在憲法的修改程序和方式、憲法結構安排、國家機構的設置、公民基本權利和義務的規定等方面體現了對1954年憲法的繼承和發展。1982年憲法制定的一個重要的背景就是以法律來為政治設定規范這樣一個價值目標。通過憲法的頒布實施,法律制度得到進一步健全,中國的政治格局逐漸趨于穩定,逐漸從非常政治返回到常態政治,執政黨的重心逐漸由政治領域階級斗爭向經濟建設轉變。

   目前中國整體而言處在一個社會轉型時期,1982年以來的憲法修改是從經濟領域開始的,憲法修改主要是為了建立市場體系。其方法主要是通過憲法修改確立經濟體制的變化。經濟基礎的變化也會進一步影響憲法制度的轉型。而且,為了維護政治秩序穩定,這些憲法修改更多的體現為對經濟體制改革的確認,盡可能保持政治制度不變。這也是中國模式的經濟改革沒有引發政治動蕩的原因。此外,憲法修改的另一個目的是對意識形態和政治觀念變化的確認。總體而言,在市場化改革尚未完成前,憲法修改以經濟體制為主,一旦市場化改革基本完成,憲法修改的內容就不限于經濟體制,也包括其他領域的憲法修改。回顧中國憲法的四次修改,大致符合這種邏輯。這種轉型過程可以用馬克思主義有關經濟基礎決定上層建筑的原理進行解釋。

   不同于其他轉型國家,中國的社會轉型是由執政黨主導的一種有序可控的社會變革。中國的主流政治觀念也認識到中國的基本制度具有非定型化特點,還處在不斷完善過程中。[6]基于文革中政治秩序極度混亂的動蕩時期,執政黨試圖通過憲法來追求政治秩序的穩定期望很高,1982年憲法及其修正案都體現了中國共產黨追求穩定政治秩序一種價值訴求。根據1982年憲法修改時彭真在全國人大會議上所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》,對這部憲法的功能定位是“一部有中國特色的、適應新的歷史時期社會主義現代化建設需要的、長期穩定的新憲法”。執政黨希望通過確立一種約束政治活動的根本規范,來實現對這種對穩定政治秩序的追求。因此在草案說明中,還特別強調“憲法的權威關系到政治的安定和國家的命運,決不容許對憲法根基的任何損害。”

上述追求政治秩序穩定的價值訴求直接影響了歷次憲法修改。1988年,第一次修改憲法時候,中共中央的建議正式名稱采取的表述方式是“修改憲法個別條款”。1993年3月14日,《中國共產黨中央委員會關于修改憲法部分內容的補充建議》指出:“必須進行修改的加以修改,……這次修改憲法不是作全面修改,可改可不改的不改”。1998年12月,時任全國人大常委會委員長的李鵬在修改憲法征求專家意見會上指出:“修改憲法事關重大,這次修改只對需要修改的并已經成熟的部分內容進行修改,可不改和有爭議的問題不改。(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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