左才 張林川 潘麗婷:地方人大中的地域代表現象探析——基于五省市人大代表建議的內容分析

選擇字號:   本文共閱讀 148 次 更新時間:2020-04-01 17:06:57

進入專題: 地方人大   地域代表現象  

左才   張林川   潘麗婷  

   【內容提要】 本文試圖探析在中國地方人大中是否存在地域性代表及其相關因素。通過收集和分析2017年國內五省市人大收到的近四千條代表建議,發現在地方人大代表的履職行為中,一定范圍內存在從整體資源中為選區爭取利益的現象。進一步回歸分析的結果顯示:來自經濟發展水平相對較低的地區的代表,更傾向于提出地域性建議;由代表聯名提出的建議更可能是地域性建議;擔任地方黨政領導職務的省市人大代表,在提出建議時更傾向于提出地域性建議。上述實證發現對中國地方人大地域性代表的實現機制提供了初步啟發性證據,也有助于豐富我們對非競選體制下的政治代表性和回應性機制的理解。

   【關鍵詞】 人民代表大會制度,代表建議,分配政治,政治代表,地域代表

  

   一、導言

  

   立法機關的核心功能之一就是政治代表(political representation)。①“聯系選民,代表選民”,開展選區服務是各國議員的重要職責之一。政治代表的二分模型強調兩類委托主體對議員(代理人)行為的影響,第一個委托主體是政黨,政黨代表模型中的議員主要被認為是政黨成員,代表其所屬政黨及政黨代表的選民在議會開展活動并影響政策制定;第二個委托主體是選區選民,地域代表模型中的議員主要是一個有限地域內,即選區中居民的代理人。無論在何種政治制度的國家,這兩類委托主體對議員代理行為均存在影響并互相競爭。選舉制度和選區選民利益的分布等因素關系著這兩類主體影響力的強弱。比如,在多數決制下選舉產生的議員,與基于政黨名單的比例代表制相比,由于其政治生涯相對來說更受選區選民的影響,因而其代表行為會更多地反映選區地域的利益(geographic or dyadic representation)。不過,在選區選民利益異質化程度較高的情況下,議員會更多地代表和回應政黨關切(partisan representation), 對選區的中間選民的回應減少。(Bailey & Brady, 1998; Gerber & Lewis, 2004; Harden & Carsey, 2012)近些年,比較政治學領域的學者開始關注在政黨主導型議會中地域代表的存在原因和發生機制,②關于中國人大制度的研究也發現了地域代表的廣泛存在(Kamo & Takeuchi, 2013; Manion, 2015; Truex, 2016)。本文通過探討中國地方人大地域代表的分布模式,對上述關于政治代表的比較政治學理論和相關爭論貢獻新的實證發現和理論進路。

   議員關注的議題分為普遍性議題和特殊性議題:前者關注公共政策,如國家安全政策、宏觀經濟政策和社會福利保障等;后者與之相反,其受益者或影響對象只限于少部分人群。在競選連任的驅動下,議員通過支持特殊性議題為其選區爭取特殊利益以贏得選民支持,即所謂的“豬肉桶政治”(pork-barrel politics)。這類利用公共資源為選區爭取特殊利益的“分配政治” (distributive politics)現象雖廣為詬病(Lee, 2005),但確是基于地理選區的選舉制度下的必然產物和實踐民主的理想方式。③議員既要考慮整體利益,又要回應選區選民的訴求,因此,在整體和部分、普遍和特殊之間,始終存在一種張力,這在任何施行代議制度的國家都不例外。從制度供給方面來看,不同版本的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)都明確將“與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系,聽取和反映他們的意見和要求,努力為人民服務”列為人大代表的義務之一。《代表法》第18條規定:“代表有權向本級人民代表大會提出對各方面工作的建議、批評和意見。建議、批評和意見應當明確具體,注重反映實際情況和問題”。因此,人大代表履職過程中存在地域代表的現象可以視為與正式制度的內涵相一致。然而,在實踐中,各省人大常委會的“重點督辦建議”基本都是“公共利益建議”,這反映出普遍性議題更受人大常委會的重視。制度安排提供的這種空間有助于人大代表因地制宜地靈活開展工作,也為理論研究提供了觀察和分析行為差異的絕佳機會。

   本項研究通過收集五省(直轄市)人大(以下簡稱“五省市人大”)的官方網站公布的2017年提出的3738條人大代表建議,以及3694名五省市人大代表信息,利用詞頻-逆向文本頻率算法(Term Frequency - Inverse Document Frequency, 以下簡稱“TF-IDF”)和有監督的機器學習方法④對建議內容的主題以及所涉地域范圍進行編碼,進而將代表建議分為公共利益建議與特殊利益建議兩類。接下來,通過多層邏輯斯蒂回歸分析檢驗關于人大代表爭取特殊利益進行地域代表的假設,筆者發現:來自經濟發展水平相對較低的地區的代表,更傾向于提出爭取地方特殊利益的地域性建議;由代表聯名提出的建議更可能是地域性建議;擔任黨政領導職務的代表,在提出建議時傾向于提出地域性建議。

   本項研究的貢獻在于:第一,已有研究對人大代表建議進行較大規模的跨省份的數據統計與定量分析相對缺乏,而本文在這一方面有所貢獻,有助于豐富我們對人大代表履職行為及特征的認識。第二,本項研究提出了一個新的代表建議分類方法,即先將代表建議根據涉及范圍分為公共利益建議與特殊利益建議,再將特殊利益建議根據所指涉的不同的特定對象繼續細分。運用這個分類框架,除了探究本研究所關注的地域性建議之外,還可以用于探究其他類型的“分配政治”現象。第三,學者往往較為關注西方競選體制下立法機關成員的行為,相對忽視了非競選體制下代議機關組成人員表達特殊利益的偏好。通過本研究,有助于豐富我們對不同政體下“政治代表性”和“回應性”等問題的理解。

   全文結構如下:文章第二部分在回顧研究中國人大代表的履職行為以及人大政治代表的相關文獻的基礎上提出研究假設;第三部分介紹本項研究的方法和數據;接下來,引入對代表建議的分類框架,并呈現不同類型代表建議的地域分布特征以及與建議主題的關聯程度;之后,進一步分析可能影響代表提出地域性建議的因素,檢驗第二部分提出的假設;最后,對整個研究進行總結。

  

   二、理論與假設

  

   在分配政治的文獻中,學者強調選舉制度、國會內部的具體運作制度、選區特性、議員的資深程度等因素對議員為選區爭取特殊利益這一行為偏好的影響。⑤對中國人大代表的代表行為研究多從履職積極性與履職時的地域傾向兩個維度展開。在履職積極性方面,部分學者從“人大代表的角色認知”這一角度出發,發現在積極履職的人大代表中,存在著“諫言者”這樣的角色認知,選擇承擔“諫言者”角色的人大代表會替民眾向政府提出合乎情理的要求以及對現行政策的批評建議。(O’Brien, 1994)并且,基層人大代表會把自己視作自下而上反映情況的代表,而不僅僅是政黨的代理人。(Manion, 2014)全國人大代表活躍在許多具體的領域,力圖解決許多實際的問題,但是有意避開政治改革等復雜領域。 (Truex, 2016)另一部分文獻則著力于探討人大代表的身份特征與履職行為之間的關系。在職業背景方面,趙英男認為地方人大代表會根據職業屬性把自己視為“企業家代表”或“農民的代表”等。工人和農民代表更多地扮演民意反映者和監督者的角色,知識分子和干部代表更多扮演政策提供者的角色,企業家代表則更多地關注經濟等相關問題。(Cho, 2003)對于身為官員的人大代表,實證數據顯示其履職的積極程度較低,較少會提出議案和建議。(楊云彪, 2006; 黃冬婭、陳川慜, 2015)而在非官員代表中,企事業單位的管理人員、民間組織的管理者和專業技術人員是較為積極提出議案的群體。(何俊志、劉樂明,2013)除了職業背景,代表個人的性別、年齡、學歷、黨派身份也與履職積極性相關:女性、年齡較大、學歷較高,以及非中共黨員的人大代表提出議案數量更多,履職更加積極。(何俊志、劉樂明,2013)

   在履職時的地域傾向方面,學者發現地方人大代表具有持續的表達地區事務,為所在地區爭取利益的偏好,且越來越積極地利用提建議和議案的機會為選區或選舉單位解決實際問題。奧斯卡·阿爾門(2008)從“地域歸屬感”的角度來解釋這種行為和偏好背后的原因。他認為,人大代表基于地域區劃被分成一些代表團和代表小組,這種劃分創造了一種歸屬感。并且,通常這些代表也有共享的利益,所以來自同一個地方的人大代表經常共同參與提交有利于個人所屬地域的議案和建議。墨寧(Manion, 2008)發現在基層人大選舉中,人大代表單純依靠政黨的支持并不能確保當選,還需要盡可能贏得選民的支持,地方人大的地域代表性與這種具有一定競爭性的選舉激勵有關。更主要的是,在干部選拔和晉升中對社會穩定這一工作績效的重視使得地方信息尤其珍貴,而地方人大代表在基層信息收集和傳遞中發揮著重要作用,因此,地方黨委在組織和制度實踐層面支持和鼓勵人大代表反映地方的實際問題,人大代表履職中的地域傾向是制度設計的結果。(Manion, 2015)國內學者則認為地方人大常委會和地方政府往往會動員和組織人大代表表達地方發展需求,從而催生了代表建議中地域利益的表達,并且 “欠發達地區的代表團的代表地方性利益表達偏好一般比發達地區利益表達偏好更強烈”(李翔宇,2015)。

   假設1:來自經濟發展水平相對較低地區的人大代表,更傾向于提出地域性建議。

   在中國,省級財政往往通過轉移支付和政策扶持的方式,對區域內的各地區資源予以宏觀統籌分配,下級通過各種渠道爭取上級資源的現象比較普遍。人大代表在提出爭取地方特殊利益的相關建議時,常常會提及“財政困難需要上級支持”和“解決區域發展不平衡”等字眼。經濟發展水平較低的地區,財政分配不合理、不匹配的情況往往更多,向上爭取資源的需求和動機更強烈。因此,一個邏輯上合理的推斷是,經濟發展水平與代表爭取特殊利益的偏好之間存在相關關系。

   假設2:由代表聯名提出的建議更可能是地域性建議。

   人大代表在提建議時,可以單獨提出,也可由多位代表聯合提出。我們假設,聯名提出的建議更可能是地域性建議:首先,基于一致的“地域歸屬感”,地域性建議更容易獲得來自相同地域、不同背景的人大代表的共同支持;其次,多位代表提出建議時,表明反映的問題具有一定的普遍性,有更多的共識要求改變現存的問題,向政府傳遞的信號更強烈,更有可能被政府關注并得到及時有效的處理。因此,相較于普遍性議題,地域性建議更需要通過聯名提出的方式才能獲得政府的關注與回應。

   假設3:擔任地方黨政領導職務的代表,更傾向于提出地域性建議。

已有研究發現,官員人大代表,由于擁有其他參政渠道,相對來說,提出議案與建議往往并不積極。但在履職時,作為地方黨政領導干部的官員可能相較于非官員代表有著更強的地域傾向。“抱團”為地方爭取特殊利益并不僅僅指向人大代表之間的聯名提出建議,也同樣指向地方人大與地方政府之間的合作。(李翔宇,2015)代表建議反映的不僅僅是代表的心愿,也反映了下級地方政府的意志。作為地方行政長官的“一把手”,尤其是行政層級較低的“一把手”,在通過常規的行政體制渠道反映訴求無效時,可能嘗試以省級人大代表的身份,通過省級人大這一渠道反映訴求。此外,如果來自同一地域的各行各業的代表試圖共同提出建議,當地黨政機關領導也天然地是最適合作為“主提代表”的人選。行政首長制和晉升錦標賽強化了地方黨政“一把手”為地方代言謀利的動機。(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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文章來源:《開放時代》2020年第2期

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